期货市场的监管体制
期货市场的监管体制：以2000年12月29日中国期货业协会成立为标志，中国期货市场形成证监会、期货业协会和交易所的三级监管体制。
一、期货监督管理部门的监管——主导地位
在股指期货多层次的监管体系中，政府监管机构占绝对主导地位，但不少问题尚待解决。
(一)需要确定专职的期货监管机构
《证券法》和《期货交易管理条例》强调证券监督管理部门对证券市场和期货市场集中统一的监督和管理。笔者认为，中国证监会同时监管证券市场和期货市场是不科学的。原因在于：首先，虽然证券和期货在许多方面相类似，但无论是从市场功能、市场结构、交易方式、资金运用、风险管理等各方面，两者存在着明显的差异，依靠证监会同时监管两个市场，很难达到理想的效果。其次，证券市场多层次市场有待健全、交易品种有待丰富、交易规则有待完善、上市公司治理水平有待提升，已经牵扯证监会太多的精力，金融期货市场作为全新的资本市场，证监会分身乏术。再次，金融期货涉及证券、期货市场及各部委，监管程序复杂，由证监会同时监管证券市场和期货市场，力不从心。最后，从国外的期货市场实践来看，实行这种监管体制的，一般是地域不够辽阔，证券期货市场比较单一的国家和地区，而我国则不具备这些条件。
2007年3月新颁布的《期货交易管理条例》(以下简称《条例》)第5条直接规定监管部门为期货监督管理机构。新的表述具有非同寻常的意义：第一，以金融期货为契机，为内设专司金融期货监管的机构奠定基础；第二，借鉴美国期货监管经验，为组建期货监督管理委员会留有回旋余地；第三，顺应金融混业经营的趋势，为“一行三会”加大对金融期货资金、交易、运作、参与主体、结算制度、风险控制等跨市场监管的协调和配合，预留一定的法律空间。
中国期货市场监管体制改革的总体方向是仿效美国CFTC，改革现行多头管理体制，成立独立于证监会的专职机构——期货监督管理委员会。在《期货法》立法中明确期货委的法律地位和职责，将中国证监会以及国务院各部委协调管理期货市场的职能逐步收归期货委，中央各部委和地方政府逐步退出期货市场监管体系，以保证期货委独立行使监管权。笔者认为，为便于国际社会和国外机构了解期货监管机关，中国证券监督管理委员会应更名为中国证券期货监督管理委员会。作为过渡考虑，期货部可以先设立金融期货监管处。
(二)金融期货市场监管理念亟待革新
期货市场长期实行证监会为中心的监管模式，监管理念上以稳定市场为要务，担心风险，偏好采用限制性条款。在市场化监管的今天，仍然存有恐惧风险、稳定压倒一切的思维方式，表现在监管法规存有许多限制性条款的烙印：如不允许设立期货基金；禁止期货公司自营；金融机构从事期货交易融资必须批准、国有企业入市遵循套期保值等，都表现出政府想发展市场又担心无力控制风险的矛盾。
综观成熟国家和地区期货监管体系，虽然也多次发生风险事件，但成熟市场经济国家监管组织保持积极的态度，运用法律手段调控期货市场。而中国监管部门，一旦发现市场稍有波动就如临大敌，对国债期货在内的品种采取“关停并转”措施。自金融期货筹备以来，证券市场仍然“谈期指色变”，政府担心高位推出期货影响指数涨跌，股指期货时机把握仍然存在重审批、揣摩最佳点位推出的现象，特别是外汇期货、国债期货存在与央行、财政部、外汇中心的权力之争，以至于金融期货产品的上市缺乏系统性和规划性。
(三)品种上市监管机制的市场化程度有待提升
目前，期货品种上市机制存在不足：交易所“开店没有进货权”，政府以行政审批直接取代核准、注册等手段。金融期货上市至少采取非市场化的两级审批制——交易所首先向中国证监会申请，中国证监会再报国务院批准后才能上市交易。最宽松的法律规定是1998年《国务院关于进一步整顿和规范期货市场的通知》和1999年《期货交易管理暂行条例》第17条，赋予中国证监会上市、终止、取消和恢复期货品种的资格和权力。实际操作中，这些条款没有得到很好的执行，决策程序复杂，过程冗长，最多时需要18个部委盖章，实际成为联合审批或者国务院审批。
业界一致认为：在当前我国绝大多数商品及金融资产价格充分竞争、交易所机制日益完善的条件下，联合审批制度没有存在的必要性。在市场经济发展对期货品种与日俱增之际，这种严格的审批制必然会与期货市场发展的内生性要求产生剧烈的碰撞，从而降低期货市场的运行效率，遏制期货市场的交易需求，削弱期货市场的自主创新。
2007年新修订的《期货交易管理条例》对此有所突破，第13条授予证监会品种上市“一站式管理”的权力，却又规定必须征求相关部委的意见。实际操作过程中，不是按照多数意见表决通过，只要有一个部委提出反对意见，该品种将受到阻碍，征求意见等同于联合审批，这种决策机制决定了股指期货上市的道路崎岖坎坷。
因此，上市机制需要全面革新。理论上，期货新品种上市机制大致可以分为审批制(endorsementsystem)、核准制(approvalsystem)和注册制(registrationsystem)三种模式。从欧美日等海外发达期货市场的演化来看，新品种上市机制正在向核准制和注册制两种市场化模式渗透的方向发展。鉴于《条例》修订时间不长，建议采取三步走战略。
第一步，完善审批制。建议成立由国务院授权的期货品种上市审批委员会，每年上、下半年各召开一次会议，委员会以投票的方式审批拟上市品种，对未通过者，上市审批委员会应在书面反馈意见中说明相应的理由。对于涉及面较广、影响力较大的金融期货，根据《行政许可法》规定，引入听证制度，邀请金融监管机构、宏观决策部门、投资者代表和专家学者进行广泛的讨论。
第二步，实行核准制。核准制开启了法制化监管的大门，将上市期货品种的权力彻底授予中国证监会，由证监会设立常设机构进行新品种实质审查。建议《期货交易管理条例》今后修订时增加一条：国务院证券监督管理机构设期货品种上市审核委员会，依法审核交易所品种上市申请。品种上市审核委员会由国务院证券监督管理机构的专业人员和所聘请的该机构外的有关专家组成，以投票方式对品种上市申请进行表决，要求经三分之二以上绝对多数方能通过并提出审核意见。
第三步，最终实现注册制。交易所具有自主上市新品种的权利，由交易所上市内核委员会取代审核委员会。只要交易所依规定将有关新品种文件完整、及时、真实、准确地予以报告备案，监管机关不得以未达到一定标准而拒绝其上市。中国期货市场十多年的实践已经证明：完善的品种上市机制和退市机制，是中国期货市场持续健康发展的制度保障之一。根据《条例》第l0条规定，期货交易所仅具有设计合约、安排合约上市的权利。这离备案制或者登记制的市场化相距甚远，需要从长计议。
(四)需防范政府过度干预的可能
从目前我国所实施的期货市场相关法规看，外国法律禁止或限制的行为，中国都禁止或者限制了；外国法律没有禁止或者限制的行为，中国法律也禁止或者限制了。
在某些领域，中国证监会的权力大大超过了美国的SEC和CFTC。比如：(1)证监会拥有强大的监管权。期货交易所实际上是证监会的下属机构，交易所的总经理、副总经理由证监会委派；理事会理事长由证监会提名；交易规则实际上是交易所制定、报经证监会审批，然后以交易所名义发布，交易所没有独立的制定游戏规则的权利，等于政府监管吸收了自律监管。（2）证监会拥有强大的规章制定权。由于期货交易法没有出台，中国证监会在管理期货市场的过程中，制定了不少的部门规章或内部规定，内容涉及期货经营机构的资格取得、注册登记、期货从业人员的资格取得、对违规者的处罚、境外期货业务的开展等等。其部分规定的内容已经超过了其本身的权限，各种行政处罚没有规定完善的调查程序，没有建立一套机制给予被处罚者陈述、辩解和申诉、上诉的充分机会，管理者的主观性较大。因此，在期货交易法的制定中，应当对期货管理部门的权力行使及职权范围也作出明确的规定。(3)证监会拥有高度集中的金融期货行业准入许可权。包括金融期货交易所特别会员、结算会员资格，金融期货经纪业务资格核准；期货经纪公司的合同文本；证监会规章不受司法审查，受规章约束的当事人无权挑战规章的合理性。
(五)需增强监管的独立性与有效性
《条例》第5条“集中统一监督管理”涵盖了期货监督管理机构相对集中的权力，过于宽泛和表面化，很难将法律手段与行政手段、经济手段区分开来。与美国等发达国家相比，我国的期货监管部门缺乏重要的准司法权——对违规者起诉的权力，手段仅限于行政处罚，同时又受到《行政处罚法》的限制。在金融期货市场发展全局的问题上，国务院对证监会的授权有限，加上金融业恪守分业监管体制，导致证监会处于微观运作过细而宏观管理空间不大的矛盾之中。非市场化管制方法不利于树立投资者的信心和维护市场的健康发展，这注定了金融期货监管的法制化将是痛苦曲折、反复试错的历程。
监管职责不明与能力有限，导致容易出现监管真空。譬如2004年发生的中航油巨亏4.5亿美元事件，暴露出监管部门对国有企业从事期货交易的监管基本上处于一种真空状态。虽然早在2001年6月，证监会就发布了《国有企业参与境外期货套期保值业务管理办法》，由证监会负责对国有企业的境外期货业务实施监管，但至少在中航油事件之前，政府还没有意识到对国有控股境外公司参与衍生品业务监管的重要性问题。更令人诧异的是，根据有关规定，中航油须在上市15天内报中国证监会备案，而中航油通过民航总局拿到批文后根本未履行报告义务，以至于证监会直到2002年查杰威国际造假案时，才知道新加坡有中航油这一著名上市公司，更遑论监管部门对境外期货期权交易实施财务数据、异常交易等市场监管。随着期货市场QDII政策的实施，股指期货上市后，证券公司、基金公司等机构投资者将获得走出国门的机遇，但如果没有良好的监管制度，中国企业将面临水土不服、客场背水一战的巨大风险。
二、金融期货交易所的一线监管——监管的灵魂
(一)明确期货交易所的法人地位和非营利性，加强期货交易所的法律监管力度
《条例》和《期货交易所管理办法》适应了社会公益和金融期货市场的要求，恢复对期货交易所非营利性的法律表述。笔者认为：在我国金融期货试点阶段，坚持金融期货交易所的非营利性是必要的。首先，非营利性是初级市场建立的必然选择，我国期货交易所比发达国家晚了一个半世纪，不应急于求成；其次，国外期货交易所公司制改造的时间，正值我国期货市场整顿初建成效、各项法律法规正在理顺的时期，不应赋予期货交易所营利性质；再次，我国期货市场的成熟度与发达国家相比仍旧有很大的差距，禁止期货交易所的营利在市场不成熟、市场经济法律法规很不完备的情况下是一种最简洁、最安全的选择。
《条例》强调交易所的非营利性是基于期货交易所是市场的组织者，而不是交易双方当事人中的一方，这种特殊角色决定了期货交易所不能以营利为目的；期货交易所作为期货交易市场的组织者，负有担保期货合约的履行、控制期货市场风险、尤其是注意是否有大户投机者操纵市场或者垄断价格等职责。如果允许期货交易所营利，期货交易所在利益驱动下很难保证期货交易在公开、公平、公正的条件下进行。因此期货交易所的非营利性是市场经济法律法规不完备情况下的必然选择。
(二)公司制金融交易所对监管体制的创新与发展
公司制交易所是指以股份有限公司或有限责任公司形式设立的交易所，作为当前世界各国期货交易所的发展趋势，其特点主要是：交易所以投资者认股或发行股票的形式筹集资金；交易所股票或股份可以转让，但不公开上市；投资者是交易所的股东，既可以是交易所的会员，也可以不是交易所的会员，但大多数是股东与会员的“一身二任”。它和会员制交易所的本质区别并不在于形式上的不同，而在于其目的是交易所的利润最大化，影响交易所自律地位。
根据《条例》第7条规定，中国金融期货交易所获得了公司制交易所的法律确认，成为国际上少数实行公司制但又不强调赢利的交易所。一方面，五大交易所成为金融交易所的出资人，但没有股东的资产受益权、重大决策权；另一方面，总经理、副总经理任免和董事长提名都由证监会决定，选择管理者权亦让位于期货监管机构。这种行政任命体制导致负责人在市场运作过程中没有足够的权力，而有权力的证监会却不对市场运作中出现的问题负责。这注定了交易所的工作以偏重维护市场稳定，防止“出事”为要务，缺乏创新动力。对于金融期货交易所而言，交易所是公司，本应追求盈利。会员是市场交易者，希望放松监管；交易所作为一线监管者，必须防范市场风险。交易所在盈利的压力下如何化解市场发展与市场监管矛盾?
(三)交易所自律监管的不足与改革
期交所身处市场第一线，对期货市场不轨行为的发现和纠正具有得天独厚的证据和技术优势，无疑是最富效率的期货监管组织。美国前证监会主席道格拉斯曾经形象地描述道：“交易所发挥领导性作用，政府发挥补充作用。”期货交易所享有微观监管权，成为各国法律的普遍选择。
首先，解决交易所一线监管职权受限问题。股指期货推出后，交易所仍然存在着受限制过多、运作空间较小的问题。比如市场异常时，交易保证金和涨跌停板幅度的调整、限期平仓、强行平仓、暂停交易、休市等具体风险控制措施都需要立即出台以化解风险，这些本来由期货交易所行使的一线监管的职责，现行法规却赋予了中国证监会，或者设置了向证监会备案、报告或批准的不合理程序。金融期货价格瞬息万变，而规则具有一定的刚性，如果接近市场、了解市场运作实际的交易所没有相应的权限，必然对市场运作带来不可估量的风险和隐患。综观3•27国债期货、巴林银行事件等，违法违规行为往往瞬间完成，金融期货规则及时应对市场变化只是监管者的一厢情愿。强制性事前报告的规定无形妨碍了期货交易所对异常情况的紧急处理权，而程序对实体的保障在特殊情况下会丧失应有的作用。因此立法应给期货交易所更多自主监管的权力。《条例》承认了期货交易所的自律监管权，体现为制定违规办法的权力和在业务规则范围内查处违规行为的职权，但其与证监会的监管权如何区分?能否仿效海外交易所签订《谅解备忘录》的做法?值得探讨的是：交易所在《违规处理办法》中还规定了交易所具有警告、通报批评、罚款和没收非法所得的权力，特别是罚款和没收非法所得的手段是否具有合法依据，引起极大争议。会员和投资者如不服处罚，是否可以提起诉讼?罚款、没收违法所得这一衡量交易所一线监管权的重要标志，一旦取消，那么交易所只有那些通报批评、公开谴责、冷淡对待、训诫、谈话提醒、风险警示等手段，对于博弈巨大利益的金融期货而言不免是隔靴搔痒。“冷淡对待”的背后是否有为遵章守规的机构投资者“热情对待”的制度安排，都需要进一步研究。
其次，弥补公司制交易所治理结构的不足。中国金融期货交易所一开始就定位于公司制，但有别于国外其他公司制交易所，具体表现在：(1)其五家股东为中国证监会下属的证券交易所、期货交易所(通常为2+3模式)，这五家交易所实行会员制，但与真正的会员制交易所有很大差距，能否投资期货交易所存有疑问；（2）不以营利为目的，《期货交易所管理办法》九年来历经三次修改，交易所经历了不以营利为目的—默认以营利为目的—不以营利为目的的反复，无论立法如何变化，改变不了实质性营利的现状和驱动力：(3)交易所的治理结构无法真正按照《公司法》运作，证监会决定交易所人事任免，等于管住了交易所的一切事务，把交易所变成了证监会行政附属机构，结果是交易所难以兼顾市场和会员的现实利益。
再次，构建公司制交易所市场监管与商业利益冲突的化解机制。由于公司制容易导致利益冲突和影响交易所的公益问题，有必要从以下几个方面着手完善金融交易所的公司治理结构。(1)把公司制金融交易所办成真正意义的股份制交易所。金融交易所股份公司应该严格按照《公司法》运作，股东大会应该成为交易所的权力机构，董事会应该由股东大会自主选举产生，高层人员的任免应该由董事会聘请。只有这样，交易所领导班子才能切实关心股东及会员利益，使交易所具有创新发展的动力和源泉。（2）自我管理方面，由交易所制定各种管理规章，负责对会员和市场交易行为进行一线监管。(3)委派或聘任外部董事，要求外部董事构成不低于董事总人数的二分之一，以增加董事会认真履行监管职责的可能性。为保证外部董事的独立，赋予证监会主席随时以书面形式委任代表外部董事的职权。交易所股份公司董事长由证监会提名，董事会选举产生。证监会主席可以侵害公众利益、投资者利益或加强监管等原因罢免董事长。（4）变成上市公司后的交易所，不仅接受中国证监会的监督，而且将受到市场的监管。为加强期交所工作的透明度，信息披露的标准应当全面、真实、准确、及时、完整，对利益冲突的化解将更具透明、更具说服力。(5)交易所的商业活动和监管职能相互独立，分离风险控制、市场推介、交易、结算等设施和职能，具体通过设置相对独立的监管机构，负责监管日常可能出现的利益冲突，并向董事会提出改正建议，情况严重的由中国证监会直接追究责任。建议明确规定：当公司利益与公众利益发生冲突时，优先保证公共利益的实现。(6)董事会下设风险监控委员会、调解与赔偿委员会、薪酬委员会、提名委员会和监管委员会五个委员会。董事长亲任风险监控委员会主席，其他委员会主席全部由证监会委派的公众董事担任，确保社会公众利益。(7)设监事会，监事分别由股东代表、公司职工代表及中国证监会委派人员组成。股东监事由股东大会选举或更换，不超过总人数的二分之一。职工监事由公司职工民主选举产生或更换。外部监事由证监会任免，监事长由证监会委派，证监会在咨询董事长及其他市场中立人士意见后，可以公众利益、投资者利益或市场监管为由随时罢免监事长。
三、期货业协会的自律管理——有益补充
(一)期货行业协会的性质
行业协会在期货市场管理体系中处于中间地位，表现“行业自治、行业协调和自我管理”，具有自治性、广泛性和专业性。自治性是指制定一系列的章程、制度，对加入该组织的会员实行统一的自我管理、自我协调和自我监督；对期货市场活动中出现的问题，有针对性地进行自我改造、自我完善和自我发展，进行合理解决。广泛性是吸收市场交易者或与市场交易有关的非交易者为会员。专业性表现在于期货交易本行业内就某些业务问题进行研讨、磋商、交流，也可以对某些业务进行指导或监察、检查法规条例的执行情况以及普及期货交易知识，解决交易纠纷的调解等本行业的有关事宜。
《条例》第五章专章设立期货行业协会，明确了协会的社团法人性质和相应的职权职责。中国期货业协会应由期货交易所、期货公司、期货咨询公司、期货保证金监控中心、期货结算机构、特别结算银行等从业人员组成。期货业协会通过制定章程、从业人员守则、行业发展规划和准则，维护本行业的利益，对政府的监管提出自己的看法。只有与政府的监管形成一对矛盾的统一体，才能在运动的矛盾中寻求一种发展的平衡，同时敦促政府扫除阻碍行业发展的现行法规，避免法律的滞后性，促进立法等，才有可能像证券业协会、律师协会等组织一样发挥功效。
(二)协会功能的发挥与缺陷
《期货交易管理条例》首次规范了期货业协会，重构了金融期货自律监管，但仍应从独立性、会员资格、财务监察、仲裁机制、投资者教育等方面发挥协调作用，确保金融期货市场的稳定运行。一是要消除对期货市场的偏见。长期以来我国有一种流行的观点：期货市场的功能不如证券市场明显，证券市场能够为国有企业和上市公司及时筹集到大量资金，正确引导资金流向。期货市场不仅不能为国有企业注入资金，反而极易导致“国有资产流失”。事实上，期货市场是金融市场不可或缺的重要组成部分，在促进美国金融中心形成并加强金融中心地位方面意义重大。中国金融期货的发展，有助于亚太金融中心的形成。
二是加强协会独立性。中国行业协会自治不足的主要原因是国家对行业协会的定位不准确、对社会重要资源的严格控制、厚重的历史文化沉淀以及制度的天然缺陷等，使得协会大都是一种“授权型协会”。期货业协会权力“应主要来自于会员的授权，来自于协会对行业利益的自发维护”。以会员为本，是自律性行业组织的生命线，也是其最高的组织道德标准。然而，中国期货业协会扮演的角色是执行而非决策，与中国证监会的合作中多以执行性参与为主，无法代表期货行业与政府进行平等的协调和沟通。在美国，“59％的行业协会将改变政策作为自己协会的重要功能，而其中又有30％将影响政策作为自己的首要目标”。中国期货业协会主要与政府进行合作，而不是试图去制约政府的政策制定，这使得协会对证监会存在很大的依赖性，甚至某种程度上构成了—个下设机构。
三是完善自律管理职能。对照中国期货业协会的章程，协会自律监管的作用有待发挥。比如：会员大会由理事会组织召开，每三年举行一次。但协会成立至今，只召开过一次会员大会，三年一次的换届选举会议不能正常举行。目前协会经费主要来源于会员缴纳的年会费、新加入会员的入会费以及协会开展培训取得的部分收入，经费来源单一，总额难以保证有效开展自律管理职能。期货市场两大自律主体——期货交易所和期货业协会之间自律管理职能分工与合作不够。期货交易所更多地是从市场管理的角度，而不是从交易所会员的自律角度来进行工作，很难自发主动地协调、参与乃至于支持协会的工作。
(三)发挥协会自律功能完善的立法建议
第一，完善期货立法，增加包括金融期货市场在内的期货市场法律地位的表述。建议今后在制定《期货法》中增加一条：期货市场是为国民经济提供价格发现和风险规避机制的市场，是金融市场的重要组成部分。国家在控制风险的前提下，稳步推进期货市场的改革和发展。
第二，分工合作，合理划分自律管理组织的职权。赋予中国期货业协会自律与发展两方面的职能。期货业协会的工作重点放到为会员服务，努力推动全行业发展上。对外向社会公众宣传，出版发行行业性刊物，促进大众对期货行业的理解；对内建立行业自律公约，重点研究自律体系中从业机构、从业人员的诚信评价制度，探讨建立适当的信息披露平台，对自律主体的市场活动进行监督与信息披露，争取行业话语权。明确中国期货业协会与地方行业协会的法律关系。地方协会应承认中期协的主导地位，中期协是履行自律监管职能的唯一行业性组织；地方行业协会可以将工作重点放到对外代表会员与政府监管部门沟通、对内协调会员之间关系方面。中国期货业协会与金融期货交易所应就自律监管建立协调关系。期货交易所的监管重点是监控不同类型会员的代理、结算、交割等业务，监察会员有无内幕交易、操纵价格等市场违规行为。协会可以与金融期货交易所明确自律监管运作规范与规则，建立联席会议制度以加强监管信息的沟通和交流，合作开展会员培训。在协会会费收取方面，期货交易所应该大力支持协会工作，按照协会章程缴纳特别会员会费。交易所对协会工作的支持能够拓展自律监管更大的空间。
第三，强化期货业协会对会员日常监管的职权。(1)重点对会员特别是结算会员进行财务监察和业务监察，通过审计、监督会员的资本额、财务及一般规则执行情况，以防止会员徇私舞弊或资金不足损害投资者利益；（2）鉴于金融期货专业性、技术性很强，建议修订《仲裁法》，赋予中国期货业协会仲裁权，按程序裁决纠纷；(3)建议政府授予协会较大的违规违纪惩处权，维护行业整体利益。总之：以法律形式确认协会的法律地位，赋予其制定运作规范与规则、监管市场、执行市场规则的权力。
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